관리운영권이 만료되는 민간투자사업의 사업추진 방식

사업추진 방식의 결정

'세부요령'에서는 관리이행계획 수립시 사업추진방식을 결정할 때 주무관청은 여러가지 사정을 고려하여 가장 적합한 방식을 선정하도록 하고 있다. 관리이행계획  수립시 1) 기반시설로서 지속 유지 필요성 여부, 2) 재정 부담 여부 등을 주무무관청의 실정과 운영경험을 토대로 다음의 주요 내용을 반영하도록 하고 있다. 

1. 관리운영권 설정기간 만료 후에 주무관청이 운영 및 유지관리 할수 있도록 만료 전에 사업시행자로 하여금 사회기반 시설을 정상적인 수준으로 운영하루 있도록 시설점검 실시, 시설의 수리및 보수하도록 하는 절차 및 판단 결과

2. 시설을 유지할 필요성이 있는 경우, 시설점검 상태와 시설의 공공성, 재정 집행의 효율성, 효율적 운영 주체 등을 고려하여 네가 사업추진 방식 중 선택

3. 주무관청이 재정상황 등을 감안하여 해당 시설의 신설·증설 또는 개량 중의 하나를 선정할 경우 선정 요건, 고려사항, 추진방식(민간투자사업 또는 재정 투자 사업)을 제시

4. 민간에 운영 위탁을 맡길 경우, '민간투자법' 또는 기타 관련 법령에 따른 민간 운영 관리위탁 방식 중 하나를 선정

5. 주무관이 직접 운영관리를 추진하는 경우에 주무관청의 실정을 고려 및 검토 한 후 추진계획을 수립해야 하며, 주무관청이 시설을 유지할 필요성이 없어 시설을 제3자에게 매각 및 처분을 하는 경우에는 매각방안 및 절차를 제시

민간투자사업 재추진 판단 기준

추진방식을 결정하기 위한 절차는 [그림 1]과 같이 사회기반시설 유지여부를 판단하여 유지하지 않는 것으로 판단할 경우 타 용도로 대체하여 사용하거나 매각 또는 처분을 하게 된다. 사회기반시설로 유지하는 것으로 판단한 경우 자본적 투자 여부를 검토하여 1) 자본적 투자를 수반하는 사업 추진 방안, 2) 자본적 투자를 수반하지 않는 사업 추진 방안으로 구분하여 검토한다. 그러나 자본적 투자의 판단 기준을 명확하게 제시하고 있지 않아 시설 보수·개량 등을 수행할 경우 회계학적 정의1에 따라 주무관청의 임의적인 판단이 필요하다.

1. 자본적 투자를 수반하는 경우

자본적 투자를 수반하는 경우에는 타당성 분석과 민자적격성을 평가하여 민간투자사업 또는 재정투자 사업 여부를 결정한다. 민간투자사업 재추진 여부 검토시 '기본계획'의 내용을 준용하며 만료되는 사업의 특성을 반영하여 재투자의 필요성, 장기계획의 효율성, 민간 부문의 자원 및 전문성 활용, 위험의 민간 이전의 효율성, 경쟁의 효율성 등을 검토한다. 검토결과 민간투자사업 재추진 가능성이 있는 것으로 판단될 경우 타당성 조사(B/C) 및 적격성 조사(VFM Test)를 수행한다.

'민간투자법'에서 민간투자로 추진할 수 있는 사회기반시설사업의 유셩으로 사회 기반시설의 신설·증설·개량 또는 운영에 관한 사업을 포함하고 있으며, 앞서 살펴본 것처럼 관리운영권이 만료되는 시설에도 자본적 재투자가 필요한 경우 민자적격성을 분석하여 민간투자사업으로 추진하는 것이 가능하다. 그러나 '민간투자법'은 사회 기반시설의 확충에 중점을 두고 있어 관리운영권이 만료되는 시설을 포함한 노후기반시설을 민간투사업으로 재추진하기 위한 절차, 범위, 근거 등이 미흡하였다[1]-[4]. 

「관리운영권 설정기간 만료사업에 관한 세부요령」에서는 자본적 투자를 수반하는 사업 검토 시 민간투자사업 재추진 가능성을 <표1>과 같이 재투자의 필요성, 장기계약의 효율성, 민간부문의 자원 및 전문성 활용, 위험의 민간 이전의 효율성, 경쟁의 효율성으로 판단하고 있다. 「관리운영권 설정기간 만료사업에 관한 세부요령」자체가 수익형 민간투자사업이 대상인 경우에는 <표1>의 항목이 적절하지만 교육시설과 같은 비수익형 BTL사업에 적용하기에는 한계가 있다.

<표1> 민자사업 재추진 판단기준

판단기준	상세 내용
재투자의 필요성	ž  협약 종료 시점에서 해당 자산의 내구연한이 종료되거나 재투자가 필요한 사업
장기계약의 효율성	ž  중장기계약을 통해 해당시설에 대한 전 생애 비용관리의 관점에서 비용이 효율적으로 관리되며, 협약기간 동안 장기 대수선 투자관련 위험을 민간이 보유하는 것이 효율적인 사업
민간부문의 자원 및 전문성 활용	ž  정부에 해당 자산 운영을 위한 자원 및 기술이 부족하며, 민간부문의 창의적이고 효율적인 경영관리능력 등을 통해 고품질의 공공서비스가 제공될 수 있는 사업
위험의 민간이전의 효율성	ž  운영기간 중 관련 사업위험이 민간부문에 이전되어 전체 사업 위험을 더욱 효율적으로 관리할 수 있는 사업
경쟁의 효율성	ž  경쟁입찰을 위한 시장이 존재하며, 국가, 공공기관, 민간 등이 소유하는 시설과 경쟁을 통해 관리운영의 효율성 제고 및 서비스 향상 등이 기대되는 사업

Source: 관리운영권 설정기간 만료사업에 관한 세부요령(공공투자관리센터, 2017)의 내용을 재구성

2. 자본적 투자를 수반하지 않는 경우

자본적 투자가 필요하지 않는 경우 1) 민간운영위탁, 2) 주무관청 직영, 3) 매각 또는 처분이 가능하다. 자본적 투자를 수반하는 증설·개량이 필요한 경우 B/C분석과 민자적격성(VFM)을 조사하여 민간투자사업 또는 재정투자사업으로 진행할지를 결정한다.

민간운영 위탁

민간운영 위탁 방식은 <표2>와 같이 운영위주, 민간자원 및 전문성 활용, 경쟁의 효율성, 단기계약의 효율성이 있는 사업에 적용하는 것이 효율적이다. 운영위주는 협약종료 시점에 자산의 내구연한이 많이 남아 있어 재투자가 불필요한 경우이며, 민간자원 및 전문성 활용은 정부에 자산 운영을 위한 인력 등 지원 및 기술이 부족한 경우를 의미한다. 또한 국가, 공공기관, 민간등이 소유하는 시설과 경쟁을 통해 관리 운영의 효율성 제고 및 서비스 질 향상 등이 기대되는 사업과 같이 경쟁을 통해 효율성이 향상되는 시설과 운영비 변동 가능성, 기술진보 등 가능성이 커서 3~5년 단기계약을 체결하는 것이 효율적인 사업에 적용할 수 있다.

<표2> 민간운영위탁 조건

구분	내용	비고
운영위주	ž  협약 종료 시점에 자산의 내구연한이 많이 남아있어 재투자가 불필요한 경우
민간 자원 및 전문성 활용	ž  정부에 자산운영을 위한 인력 등 자원 및 기술이 부족한 경우
경쟁의 효율성	ž  국가, 공공기관, 민간 등이 소유하는 시설과 경쟁을 통해 관리운영의 효율성 제고 및 서비스 질 향상 등이 기대되는 사업
단기계약의 효율성	ž  운영비 변동 가능성, 기술 진보 등 가능성이 커서 3~5년 단기계약을 체결하는 것이는 효율적인 사업

Source: 관리운영권 설정기간 만료시설 현황 조사[5] 재구성

민간위탁방식은 <표3>과 같이 사용허가, 위탁관리, 용역계약 등이 있으며 각 방식별 목적, 사용료 귀속 주체, 운영주체, 정부에 사용료 납부, 정부가 용역대가 지급, 근거법령, 선정방식 등에 차이가 있다. 사용허가는 주로 행정재산을 본래 목적 이외의 용도로 사용하고자 할 때 「국유재산법」에 따라 공개경쟁으로 진행하며, 정부에 사용료를 납부하게 되면 행정재산의 사용·수익권은 사용허가를 받은 자에게 귀속된다. 관리위탁은 전문기관 등의 의한 행정재산의 효율적 관리를 목적으로 「국유재산법」에 따라 수의계약이 가능하며, 사용료와 운영위험은 정부(위탁자)가 부담하게 된다. 용역계약은 단순 유지보수 등 운영에 필요한 용역 조달을 목적으로 「국가계약법」 상 일반경쟁으로 진행되며, 사용료와 운영위험 부담은 발주자가 부담한다.

<표3> 민간운영위탁 방식 비교

구분	목적	제3자에 대한 사용료 귀속 주체	운영주체 (운영위험의 부담)	정부가 용역대가의 지급	근거법령	선정방식
사용허가	주로 행정재산의 목적 외 사용	사용허가를 받은 자	사용허가를 받은 자	-	「국유재산법」	공개경쟁
관리위탁	전문기관 등에 의한 행정재산의 효율적 관리	행정주체 (위탁자)	행정주체 (위탁자)	정산	「국유재산법」	관련규정 없으나 수의계약 가능
단순 유지보수 등 운영용역 계약	필요한 (기술적) 용역 조달 목적	행정주체 (발주자)	행정주체 (발주자)	지급	「국가계약법」	원칙적으로 일반경쟁

Source: KDI PIMAC(2021)

주무관청 또는 공공부문의 관리·운영방식(정부직영)

정부직영 방식을 적용하기 위해서는 <표4>와 같이 정부가 자원 및 전문성을 보유, 재정사업의 효율성, 예산 확보 가능성을 고려하여 결정하여야 한다.

자원 및 전문성 보유는 정부내 해당시설을 운영하기 위한 인력, 예산, 부서 등 자원이 존재하거나 운영을 위한 전문성이 불필요한 경우를 의미한다. 재정사업의 효율성은 시설을 운영을 위한 요구 기술·성과수준 등의 변경 가능성이 높아 민간과의 계약이 부적합하거나, 기존 유사시설과의 통합운영 등을 통해 민간운영과 비교 시 VFM이 기대되는 경우 정부 직영을 고려할 수 있다. 또한, 재투자, 대수선을 위한 예산을 정부가 적시에 확보 가능하여 서비스의 중단 우려가 없는 경우도 해당될 수 있다.

<표4> 정부 직영방식 조건

구분	내용
자원 및 전문성 보유	ž  정부 내 해당 시설 운영을 위한 인력, 예산, 부서 등 자원이 존재 ž  운영을 위한 전문성이 불필요한 경우
재정사업의 효율성	ž  요구되는 기술·성과수준 등의 변경 가능성이 높아 민간과의 계약이 부적합한 경우 ž  기존 유사시설과 통합운영 등을 통해 민간운영과 비교 시 VFM이 기대되는 경우
예산 확보여부	ž  재투자, 대수선 등 필요시 정부가 예산을 적시에 확보 가능하여 서비스의 중단 우려가 없는 경우

Source: 공공투자관리센터. (2021). 민간투자사업 관리운영권 설정기간 만료사업의 사례조사 연구.

 

매각·처분

시설을 매각·처분하는 경우 현금 매각, 현물 출자, 지분 일부 매각 등 다양한 방안을 검토할 수 있고, 매각의 상대방은 공공기관, 민간기업, 정부와 민간기업과 합동법인이 될수 있다. 주무관청은 매각·방안 수립시 민간투자사업 추진 배경, 해당시설의 특성, 해당시설의 처분시 실질적 경쟁 가능성, 매각·처분 시 정부 또는 지방자치단체의 수입 확보 정도 등을 고려하여야 한다.

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1. 회계학에서는 '자본적 지출'로 표현하며, 건물의 증축, 일리베이터 및 냉난방의 설치, 확장 등 자산의 가치, 내용연수를 증가시키는 지출을 의미한다.

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[참고문헌]

[1] 공공투자관리센터, “개량운영형 민자방식 추진에 관한 세부요령.” KDI 공공투자관리센터, Dec. 2022.

[2]  공공투자관리센터, “운영형 민간투자사업 시행을 위한 민간투자법 개편방안 연구.” KDI 공공투자관리센터, Feb. 2017.

[3]  공공투자관리센터, “운영형 민자사업의 제도화 방안 연구.” KDI PIMAC, Dec. 2020.

[4]  국토연구원, “민간자본을 활용한 노후기반시설 관리 방안.” 국토연구원, 2017.

[5]       공공투자관리센터, “민간투자사업 관리운영권 설정기간 만료사업의 사례조사 연구.” KDI 공공투자관리센터, Dec. 2021.